他山之石
对《江西丰城事故调查报告》的学习心得
[ 发布日期:2018-03-29 18:25:24 | 浏览:413次 ]
    2016年11月24日,江西丰城发电厂三期扩建工程发生冷却塔施工平台坍塌特别重大事故,造成73人死亡、2人受伤,直接经济损失10197.2万元。
    事故发生后,举国震惊,电力行业更是风声鹤唳,一度在全国范围内紧急开展在建项目停工整顿。事故恰好发生在2014年12月1日起施行的号称史上最严的新版《安全生产法》和2015年10月1日起施行的国家发改委新版《电力建设工程施工安全监督管理办法》等重要法律法规之后,很大程度上成为了一个反面教材的典型案例。
    调查认定,江西丰城发电厂“11•24”冷却塔施工平台坍塌特别重大事故是一起生产安全责任事故。事故调查报告根据事故原因和责任认定,依据有关法律法规和党纪政纪规定,参考调查认定的失职失责事实、性质,对事故有关责任单位和责任人员提出具体处罚建议,其中的一些提法和判例有清晰的警示和示范意义,对于广大基建从业人员具有十分明显的借鉴意义,初步形成如下认识:
    一、事故调查报告指出了存在问题的共计16家有关责任单位,并拟对其中的分包单位、劳务协作单位、工程总承包单位、监理单位、材料供应单位等5家负有直接管理责任的参建单位进行行政处罚。
    二、拟对负有相关责任的共计81人进行相应处理
     2.1 对31人采取刑事强制措施。公安机关依法对 15人立案侦查并采取刑事强制措施,其中涉嫌重大责任事故罪 13人,有1人同时被追加行政处罚,涉嫌生产、销售伪劣产品罪2人;;检察机关依法对16人立案侦查并采取刑事强制措施,其中涉嫌玩忽职守罪10人,涉嫌贪污罪3人,涉嫌玩忽职守罪、受贿罪1人,涉嫌滥用职权罪1人,涉嫌行贿罪1人。
    2.2 对分别属于分包单位和总承包单位的5名负有责任但尚不足进行刑事处罚的给予行政处罚;其中属于党员的3人同时被追加党纪处分。
    2.3 对1人因涉嫌其他严重违纪问题,被纪检机关立案审查,建议将其应负的事故责任转交立案机关一并办理。
    2.4 对8名责任人员依据《中国共产党纪律处分条例》进行党纪处分,同时依据《行政机关公务员处分条例》追加处分。
    2.5 对27名责任人员依据《中国共产党纪律处分条例》进行党纪处分。
    2.6 对6名责任情节轻微人员依据《中国共产党问责条例》进行通报、诫勉谈话。
    2.7 对3名非党员的责任情节轻微人员批评教育。
    三、对相关责任单位和责任人员处罚建议的认识理解
    3.1事故调查只追究项目控股方的责任,未追究其他参股方的责任。江西丰城发电厂由江西省投资集团占股55%、中国国电集团占股45%。根据事故调查报告来看,建设单位所有受处罚的人员均与中国国电集团无关。
    3.2对责任单位的追究不管是两级还是三级机构,一直追责到最上级母公司去。尽管中南电力设计院、上海斯耐迪公司、江西丰城发电厂均是独立法人单位。
    3.3各参建单位的现场派出结构——项目经理部承担主要责任
因涉嫌重大事故责任罪被刑事处罚的13人,除分包单位的法定代表人1人外(依据《建筑法》第44条、《安全生产法》第五条处罚),其余的12人全部属于现场项目部管理人员,其中分包单位6人、总承包单位3人、监理单位3人。
    因本例属于工程总承包项目,总承包单位承担了建设单位的大部分职责,建设单位有关人员除与本次事故无关的经济犯罪外,无人被判重大事故责任罪。假如本例不属于工程总承包,建设单位项目经理部可能也将有人被刑事处罚。
    3.4项目经理部总工程师的安全管理责任大于项目经理。对总承包单位、分包单位的项目部总工程师进行刑事处罚,对项目部项目经理进行行政处罚。
    3.5项目部总工程师、工程部经理、质量部经理、安全部经理的安全管理责任大于项目经理、项目部副经理。《事故调查报告》的第五部分有关责任单位的主要问题中指出:中南电力设计院总承包项目部项目经理每月常驻施工现场时间不满足合同规定要求。部分管理人员无证上岗,不履行岗位职责。公司及项目部部分人员未取得相应岗位资格证书。处理建议:1、对总承包项目部总工程师、质量安健环部经理、工程部经理等进行刑事处罚。因涉嫌重大责任事故罪,被检察机关批准逮捕。2、对总承包项目部项目经理进行行政处罚。建议给予20万元罚款。3、对总承包项目部项目常务副经理、质量安健环部副经理进行党纪处分。
    3.6似乎默认了项目经理挂靠的现实状况
《事故调查报告》的第五部分有关责任单位的主要问题中指出:河北亿能公司派驻的项目经理长期不在岗,安排无相应资质的人员实际负责项目施工组织。
处理建议:1、对标段项目部执行经理、总工程师、工程部部长、质检部部长、安监部部长等进行刑事处罚。因涉嫌重大责任事故罪,被检察机关批准逮捕。2、对标段项目部项目经理进行行政处罚。建议吊销一级建造师注册资格,终身不予注册;建议给予20万元罚款。
    3.7似乎默认了劳务公司资质出借的现实状况
    《事故调查报告》的第五部分有关责任单位的主要问题中指出:魏县奉信劳务公司违规出借资质,以内部承包及授权委托的形式,允许社会自然人以公司名义与河北亿能公司签订承包合同。
处理建议:1、对魏县奉信劳务公司江西丰城发电厂三期扩建工程D标段7号冷却塔施工队队长(估计劳务资质的实际使用人)进行刑事处罚。因涉嫌重大责任事故罪,被检察机关批准逮捕。2、对魏县奉信劳务公司进行行政处罚。建议给予吊销模板脚手架专业承包资质处罚。对魏县奉信劳务公司的法定代表人和实际控制人没有处罚。
    3.8对建设单位个别责任人员的处理有待商榷
    特别值得注意的是本案中的邓勇超,江西投资集团党委委员、工会主席,江西丰城发电厂三期扩建工程建设指挥部总指挥。2017年2月11日,因涉嫌玩忽职守罪、受贿罪,被检察机关批准逮捕。
他的身份属于建设单位,工程建设指挥部总指挥的职务其实就是建设单位的项目经理角色,这个职务不属于国家机关工作人员。玩忽职守罪的本义根据《中华人民共和国刑法》第三百九十七条规定,玩忽职守罪是指国家机关工作人员严重不负责任,不履行或不认真履行自己的工作职责,致使国家、公共财产、国家和人民利益遭受重大损失的行为。但他不是被刑事处罚重大事故责任罪,除开受贿罪这个与事故本身无关的经济犯罪外,涉嫌玩忽职守罪的来源应该是建设单位的上级单位工会主席的职务,因为《安全生产法》第七条规定工会依法对安全生产工作进行监督。
    除此之外,对于调查报告中部分人员的处理意见,也有存在异议的。
    比如国家能源局华中监管局电力安全监管处科员陈开师,作为行业监管单位的一员,2016年12月21日,因涉嫌玩忽职守罪,被检察机关批准逮捕;而作为监理单位上海斯耐迪公司项目监理部土建监理师吕新生,作为直接开展质量控制、安全管理的现场监理工程师,本因对重大安全工序进行全程旁站,明显存在严重失职的行为,处理建议是:对事故的发生负有重要领导责任,建议给予党内严重警告处分。
    比如姚迪明,处理建议对事故的发生负有主要领导责任,建议给予撤销党内职务、撤职处分。张惠良,处理建议对事故的发生负有重要领导责任,建议给予党内严重警告处分。江西赣能公司是丰城发电厂的上级单位,江西投资集团是江西赣能公司的上级单位,按理说江西投资集团比江西赣能公司与此次事故多隔了一层,但是事实处理上,姚迪明却比张惠良要严厉得得多。
    比如李昌宝,处理建议对事故的发生负有主要领导责任,建议给予留党察看二年处分。由于调查报告中没有列出监理单位上海斯耐迪公司的总工程师人员,姑且认为其没有设置总工程师的职务,但从李昌宝的分管工作来看,基本涵盖了总工程师职责范围技术管理的责任。而对于重大工程方案变更,监理单位的技术负责人有责任组织进行技术审查并签字确认,并督促现场实施。对他的处罚明显偏轻的。
    3.9对3名群众的处理依据有待明确
    在事故调查报告中,对于这三名非党员的责任人员的处理依据没有明确。《中国共产党纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》显然是不适用的,而《行政机关公务员处分条例》也仅仅适用于国家能源局华中监管局的周志强,不适用于中南电力设计院的陈银洲和监理单位上海斯耐迪公司的苟敏。
    3.10多头管理、政出多门的现象仍然存在
    《建筑法》第43条建设行政主管部门负责建筑安全生产的管理,并依法接受劳动行政主管部门对建筑安全生产的指导和监督
  《安全生产法》第62条安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作,对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查
《安全生产管理条例》第39条国务院负责安全生产监督管理的部门依照《中华人民共和国安全生产法》的规定,对全国建设工程安全生产工作实施综合监督管理。第40条国务院建设行政主管部门对全国的建设工程安全生产实施监督管理。国务院铁路、交通、水利等有关部门按照国务院规定的职责分工,负责有关专业建设工程安全生产的监督管理。
    《电力建设工程施工安全监督管理办法》第37条 国家能源局依法实施电力建设工程施工安全的监督管理。第42条 国家能源局及其派出机构有下列行为之一的,对直接负责的主管人员和其它直接责任人员依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任:(四)不依法履行监管职责或者监督不力,造成严重后果的;
    根据以上法律、法规以及规章制度,建设部、安监局、国家发改委下属的能源局均有法定的监督管理职责,但在事故处理建议中,仅有国家能源局有关责任人员受到处罚。传递的信息是国家能源局有权有责,而建设部、安监局则有权而无责,权和责明显是不对等的。
    
                                                                           文 谭素平(新藏建管部)
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